国务院 28号文件将在今年全面实施，2005年的用地政策只会更严，国家将有更加严格的法律法规来限制建设用地的审批、管理。

　　2005年国家将利用规划这一重要依据和手段，通过其修编来实施土地利用和管理的目标。

　　2005年土地宏观调控预计将会加大力度，并真正全面执行要控制豪宅等高档房地产开发。对合理的大众性用地消费并非停止供应，而是根据市场进行调节，土地供应量应该温和增长。

　　2005年，是中国全面实现第十个五年计划目标的最后一年，也是中国推进全面建设小康社会进程的重要一年。2005年，土地政策将走向如何，我们又应该怎样评析呢？

　　土地政策走向：制度与规划继续从严

　　继续推行最严格的土地管理制度。2004年 10月，针对我国土地利用与管理面临的客观形势，国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》，明确提出要实行严而又严的土地政策，也就是要实行世界上最严格的土地管理政策。伴随着 28号文件出台，从 2004年 11月 1日起，国家解除了实施半年的非农建设用地审批工作"冻结期"，但这并不意味着 2005年新增建设用地的全面放开，相反，2005年的用地政策只会更严，不会更松，国家将有更加严格的法律法规来限制建设用地的审批、管理。这是因为 28号文件将会在 2005年真正开始实施，同时我们必须清醒认识到 28号文件出台所基于的严峻形势在 2005年以及可以预见的未来将不会立即好转，甚至有些方面可能会比 2004年更为严峻。

　　目前，土地利用与管理形势的严峻性主要表现在四个方面。首先，全国土地市场还不规范，土地利用比较混乱。其次，全国耕地保护和粮食安全的形势非常严峻。1996年以来，全国耕地面积已经减少了 1亿亩，现在拥有耕地只有 18亿多亩，人均占有量还不到世界平均数的一半。2003年粮食大减产，2004年虽然粮食取得丰收，但与国家目标还是有比较大的差距。预计 2005年要取得粮食的丰收，还需付出艰苦的努力。第三，现在全国经济发展速度很快，2005年 GDP的增长率仍将保持在8%以上，如何正确处理经济发展和保护土地资源的关系，有效地控制大量建设用地，实现有计划的用地、征地，是摆在人们面前的一个重要课题。第四，在高速城镇化的过程中，需要解决土地征用和保护失地农民利益的矛盾。

　　以规划为"龙头"从严从紧控制土地供应。2005年，土地利用总体规划(2005～2020)的修编预计将会启动，许多地方的城市总体规划的修编也会完成。目前，把规划作为土地管理和土地利用的龙头已经基本形成共识，土地供应政策充分体现在规划和计划当中。土地供应政策的目标能否实现，土地供应政策能否真正发挥宏观调控作用，关键在于规划和计划能否真正被贯彻执行。目前存在的主要问题是，规划和计划约束力不强、土地执法力度不够，违反规划、突破规划和随意修改规划的现象时有发生，致使土地供应政策的宏观调控作用并没有充分发挥出来。

　　土地管理和土地利用需要注重土地利用总体规划、城市总体规划和村庄集镇规划，尤其要注重土地利用总体规划。在开展土地利用总体规划修编的基础上，将会有计划地进行土地利用供应计划的编制，通过土地供应量对建设用地和房地产市场进行调控，预计远期和近期的土地利用规划和计划将从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度，继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批，保证全国现有基本农田总量不能减少。为此，2005年国家将利用规划这一重要依据和手段，通过其修编来实施土地利用和管理的目标。

　　土地政策从需求管理向供给调节转变。2004年，国家对地根、银根两个基本问题给予高度重视，尤其是土地供应政策上升到与信贷政策具有同等重要的地位。2005年，土地管理职能将发生重大变化，土地政策从需求管理向供给调节继续转变，以前往往以需求定供给，但以后会以供给来引导需求，土地管理部门将由一般的土地管理职能上升到宏观调控的高度，土地供应这一宏观调控的"第二只手"将发挥更大作用，这意味着土地宏观调控在政府职能管理中地位的跃升。虽然土地供应政策作为加强宏观调控的举措之一在 2004年就已经进入人们的视野，但 2005年土地成为宏观调控的重点只会强化不会减弱。随着土地垂直管理体制的实施，2005年土地宏观调控预计将会加大力度并真正全面执行。总之，2005年，土地供应政策将以保障政府的宏观经济目标顺利实现为前提，土地供应总量与经济发展速度及其他生产要素的总体供应能力相配套，土地供应政策会与国家产业政策相联系，土地供应政策的制定会站在国家的高度。

　　土地政策发展趋向：宏观调控中注重市场规律

　　土地宏观调控也需要注重市场规律。目前，国家对地根、银根两个基本问题给予同样高度重视，把土地和金融当作宏观控制的两只手，尤其是国家把土地问题上升到宏观调控的高度，首次发挥了土地这只手的作用。去年严控土地供应，确实起到了釜底抽薪的作用。但是，作为宏观调控的实施者，政府应该更加注重从市场供应方式和市场结构调整入手，加强对土地供应的宏观管理，即土地宏观调控也需要注重市场规律，当经济出现过热时，减少土地供应量，以防止出现盲目建设，通货膨胀。而当需要扩大内需时，又需要刺激投资。2004年房地产市场在土地等一系列中央宏观调控的政策出台后，开发投资增速过快的局面初步得到控制，房屋新开工面积、竣工面积增速放缓。然而，依然旺盛的需求使房地产预期利润率在"打压声"中不退反进，部分城市房价上涨幅度超过 20%。从抑制投资的宏观调控政策，到"8·31土地大限"，再到央行 9年来首度加息，2004年被中国地产界称为"房产政策年"，而其结果是2004年房子的价格越来越高。2005年房价是否会继续上升，是老百姓最关心的话题之一。目前，我们尤其要根据房地产的市场发展状况来决定土地的供应，即政府以土地供应量来调控房地产价格，而不是走向另一个极端，一般来讲，如果是区域房价比较高，土地供应量应该加大，如果房价较低，要收紧土地供应。同时，调整房地产用地结构，要控制豪宅等高档房地产，而对合理的大众性用地消费并非停止供应，而是根据市场进行调节，土地供应量应该温和增长。因此，应该调控土地供应总量、结构、布局，做到供求基本平衡，形成以土地供应为龙头的房地产市场调控机制。

　　以年度计划为基础，制定中长期城市土地开发供应计划。目前，土地开发供应计划以年度计划为主，缺乏中、长期土地开发供应计划，并且计划在年际间的相互协调也相对不足，各年度计划的统筹协调较差，也与土地总量调控的宏观性特征相背离。而且，单一的年度计划也限制了其与土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展计划的紧密联系。因此，应在现有计划体系的基础上着力增加中、新理念，转变职能，改变思路，加强服务，提升能力，总结去年以来积极参与宏观调控的经验和教训，为城市发展、基础设施建设和房地产投资的良性发展做好引导工作。土地参与宏观调控，特别是要注意运用间接调控手段，即通过建立国土资源管理的长效机制，用体制的、机制的、法制的手段，根据国家产业政策等的动态要求，用计划和规划指标、土地价格、土地管理法规等手段，引导和改变企业的用地需求预期。从微观上讲，土地、资金和劳动力一起构成经济发展的三大要素，在市场经济条件下，土地需求具有动态性和不确定性，仅靠指令性的计划供应很难达到完美的预期要求，因此，对于微观投资主体的土地供应，要提高应变能力和管理水平，提高效率，降低管理成本，简化用地审批程序、手续，减少审核的时间，为用地者提供良好的服务。文/严金明